Käsiraamat: strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine

Käsiraamat: strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine

Teenuste paremaks juhtimiseks tuleks pidevalt hoida ajakohast informatsiooni teenuste kohta, säilitades ka vanemad versioonid. Teenuste loetelu kirjeldab kõiki asutuste teenuseid. Selleks, et arendada teenuste põhist juhtimist, on soovitav määratleda ja kirjeldada iga teenuse protsessid ning luua iga teenuse kohta teenuskaart (teenuskaardi soovituslikku vormi vt siit), mis sisaldab minimaalset soovituslikku loetelu teenuse kohta peetavast infost.

Tabel 1. Teenuste loetelu 

 

Teenuse liik

 

Teenuse liigid on: a) otsene, b) kaudne avalik teenus c) avaliku sektori teenindamine (välimine tugiteenus) või d) sisemine tugiteenus.

Teenuse nimetus

 

Teenuse nimetus peab vastama järgmistele tingimustele:
  • olema unikaalne,
  • lähtuma kliendi perspektiivist ja vajadusest.

Näiteks müügiloa taotlemine, mitte müügiloa väljastamine. Siiski esineb erisusi, näiteks pikaajaliselt väljamakstava toetuse puhul, kus klient esitab toetuse saamiseks taotluse/avalduse ühekordselt ja teenuse pakkumisel olulisemaks osaks on toetuse igakuine väljamaksmine. Sel juhul on teenuse nimi mitte pensioni taotlemine, vaid riikliku pensioni saamine.

  • sisaldama tegevust nt taotlemine, registreerimine jne. ,
  • teenuse nimi peab andma ettekujutuse teenuse sisust.


Teenuste üle vaatamisel ja ümber hindamisel võtta aluseks:

a) valdkondlikud õigusaktid, mis määravad asutuste ülesanded, kohustused ja õigused.
b) muudatused strateegilistes planeerimisdokumentides
c) asutuse ja struktuuriüksuse põhimäärused.

 

Teenuse kirjeldus

 

Lühidalt kirjeldada osutatavat teenust, avades pisut selle sisu, kuid mitte selgitades protseduuri.

Teenuse lühikirjeldus peab sisaldama:

  • selgitust, mida teenuse osutamisega taotletakse;
  • põhjust teenuse kasutamiseks – miks mingit teenust kasutatakse, kas tegu on kohustusega või on see vajalik mingi loa taotlemiseks;

Teenuse kirjeldus ei tohi olla tegevuste loend, mida teenuse osutamise käigus tehakse.

Teenuse väljund

 

Teenuse väljund on teenuse toode või tulem, mille kaudu või mille abil saavutatakse teenuse eesmärk. Väljund peab olema väljundsuurusena mõõdetav või registreeritav. Väljund aitab seada teenuse mõõdikuid või kvaliteedieesmärke. Teenusel võib olla üks või mitu väljundit. Väljundit ei ole kohustuslik täita sisemiste tugiteenuste kaardistamisel.

 

Seos TKTA määrusega

 

Otsese avaliku teenuse, sisemise- või välimise tugiteenuse määramisel on vajalik märkida, kas teenus sisaldab seost TKTA määrusega – kontakti kaudu isikule osutatav teenus, teise valitsemisala asutusele osutatav tugiteenus. Lahtrisse märgitakse jah/ei tunnus. Lisatud jah/ei tunnuste alusel tehakse edasi koostööd MKM-iga, et koguda vajalikud andmed MKMi teenuste kataloogi sisestamiseks.

Näide 1. Sotsiaalkindlustusameti teenus „Riikliku vanaduspensioni ja soodustingimusel vanaduspensioni maksmine“

Teenus sisaldab järgmisi kliendi jaoks olulisi menetlustoiminguid:

  1. Pensioni taotlemiseks avalduse esitamine;
  2. Minu arvelduskonto muutmine sotsiaalkindlustusametis;
  3. Minu esitatud taotlused sotsiaalkindlustusametile;
  4. Minule makstav pension, toetused ja hüvitised;
  5. Pensioni, toetuste ja hüvitiste vaatamine;
  6. Tulumaksuvabastuse taotlemine.

Nimetatud toimingud on oluline eristada MKM teenuste kataloogis otsese avaliku teenusena, kuna kliendi kontakt on võimalik iga loetletud toimingu raames. Riigieelarve planeerimise kontekstis mõistetakse neid toiminguid pensioni väljamaksmise teenuse raames teostatavate tegevustena, millele lisanduvad ka muud võimalikud asutusesisesed menetlustoimingud, mis on seotud pensionide väljamaksmisega.

Näide 2. Maanteeameti teenus „Juhtimisõigust tõendava dokumendi taotlemine“

Teenus sisaldab järgmisi tegevusi:

  1. Juhtimisõigust tõendava dokumendi andmete kandmine liiklusregistrisse
  2. Erinevate kategooriate mootorsõiduki- ja jalgratturi-, vedurijuhi- ning trammijuhi juhiloa väljastamine.

Kliendi kontakt asutusega saab alguse juhiloa taotlemisel ja see lõpeb loa väljastamisega. Teenuse tegevuste raames täiendav kontakt kliendiga puudub. Seetõttu ei ole vaja teenust MKMi teenuste kataloogi tarbeks toimingutena eristada. Samuti on „Juhtimisõigust tõendava dokumendi taotlemine“ teenus ka tegevuspõhise riigieelarve mõistes.

Teenuse sihtrühm


Teenuse sihtrühm on teenuse osapool, kellele on suunatud teenuse osutamisest tekkiv väärtus või kasu.

Otseste teenuste sihtrühmad:

  • füüsiline isik; eraõiguslik juriidiline isik (sh riigi või KOV asutatud) nt äriühing, mittetulundusühing
  • või sihtasutus.

Paljudel juhtudel on otsese teenuse sihtrühm ka kitsamalt piiritletud. Kui avalik teenus on suunatud kitsale sihtrühmale, siis tuleks see kirjelduses välja tuua.

Kaudse teenuse sihtrühm:

  • ühiskond või osa sellest.

Kaudsete ja otsese teenuse eristamise aluseks on teenusest saadava kasu saamise aspekt. Näiteks kaudsete teenuste hulka kuuluvad järelevalve teenused, kuigi järelevalve teenusel on väga palju sarnast otsese teenusega (nt kliendi ja riigi kontakteerumine menetluse käigus, halduskoormus, otsuse tegemine). Järelevalvet teostatakse konkreetse isiku üle, kasu saab sellest aga ühiskond (nt toiduohutuse kontroll viiakse küll läbi konkreetses ettevõttes, kuid kasusaajad on selle ettevõte kauba tarbijad ehk ühiskond laiemalt).

Väliste tugiteenuste sihtrühmad: 

  • teine riigi ameti- või hallatav asutus, KOV ameti- või hallatav asutus;
  • põhiseaduslik institutsioon;
  • avalik-õiguslik juriidiline isik;
  • sotsiaalkindlustusfondid (Haigekassa, Töötukassa).

Sisemise tugiteenuse sihtrühm:

  •  sama asutus, mistõttu võib sihtrühma loetelus nimetamata jätta. Sisemine  tugiteenus toetab sama asutuse põhiteenuse osutamist.

Kui mõnda teenust tarbib mitu sihtgrupi nt laboriteenuse kliendiks ceteris paribus on nii ettevõtted kui ka teised riigiasutused, ei pea ilmtingimata looma mitut teenust, vaid saab nt välja tuua proportsioon vm alus, mis annab täpsustuse sihtrühma osas.
Sihtrühma kirjeldamisel tuleb nimetada sihtrühm ja selle olulised tunnused, nt  tegevusala (nt põllumajandusettevõtted) või muu (nt töötu isik).

Täiendavalt võib sihtrühmale lisada täpsustavaid kommentaare – näiteks piiritleda füüsiliste isikute rühma kindlate tunnuste järgi  või loetleda teenust kasutavad ametiasutused.

Ei pea täitma sisemise tugiteenuse korral.

Teenuse omanik 

 

Teenuse omanik on isik (ametikoha järgi), kes otsustab teenuse eesmärgistamise, eelarvestamise/ressursside, sihtrühma/huvigrupi kindlaksmääramise ja järelevalve üle. Reeglina on selleks valdkonna ja/või osakonna juht. Omanik ise ei pruugi osaleda teenuse osutamisel, vaid juhib, korraldab teenuse osutamist ja täiendab teenust vastavalt teenuse mõõdikute tulemustele. Teenuste korraldamise ja teabehalduse aluste määrus seab asutusele kohustuse määrata ameti- või töökohad, millel töötavad isikud tagavad asutuse teenuste- ja protsesside korraldamise ja kvaliteedi.

  • Sageli on teenuse omanikuks osakonna juhatajad, kes vastutavad teenuse arendamise eest. Näiteks on Ravimiametis ühe teenuse omanikuks tegevuslubade ja inspektsiooni büroo juhataja.
  • Tüüpiline viga, mida tehakse on see, et teenuse juhiks määratakse liiga kõrgel positsioonil olev isik, näiteks asutuse juht. Või määratletakse teenuse juhiks isik, kellel ei ole piisavalt otsustusõigust teenuste ressursside kasutamise üle.
  • Teenuse omanik määratakse ametikoha täpsusega.

Teenuse eesmärk

 

Teenuse eesmärk avab, kuidas panustab see konkreetne tegevus programmi eesmärgi saavutamisse. Eesmärkide seadmisel tuleb silmas pidada SMART nõudeid. SMART reeglist loe pikemalt programmi koostamise juhendist.

Teenuse mõõdikud

 

Strateegilise juhtimise tasanditel jagunevad eesmärgid ja mõõdikud kolme peamisesse kategooriasse:

  • mõjueesmärgid ja –mõõdikud (tulemusvaldkonna ja programmi tase)
  • tulemuseesmärgid ja –mõõdikud (meetme, programmi tegevuse, teenuse tase),
  • väljundid  ja väljundmõõdikud (teenuse tase).

Teenusejuhtimiseks ja arendamiseks saab kasutada erinevaid mõõdikuid:

  • Teenuse eesmärgiga seotud (tulemus)mõõdikud;
  • Väljundmõõdikuid;
  • Kuluefektiivsust näitavad mõõdikud;

 - Teenuse hind
 - Ühikukulu

  • Teenuse osutamise tõhususega seotud mõõdikud nt:

- Tarbijate halduskoormus,
- Teenuse kättesaadavus;
- Kvaliteedimõõdikuid nt
- Rahulolu
- Kliendi ajakulu

Tulemuseesmärgid ja –mõõdikud seatakse meetme, tegevuse või teenuse  tasemele. Tulemuseesmärgid on poliitika vahetud eesmärgid, mis on vaja saavutada, et jõuda üldeesmärkideni. Neid väljendatakse poliitika otseste tulemustena. Teenuste sisukamaks juhtimiseks on soovitav kasutada rohkem tulemusmõõdikuid.

Väljundmõõdikud kirjeldavad otsest väljundit, mida riigi sekkumine loob. Nende väljundite saavutamine on üldjuhul riigi sekkumise eest vastutava asutuse otsese kontrolli all. Igale teenusele on soovitav seada mitu väljundmõõdikut, näiteks rahulolu teenusega, teenuse osutamiste arv või maht, teenuse osutamise kulu, ühele kliendile kulunud aeg vms).

Tulemuseesmärgi, tulemusmõõdiku ja väljundmõõdiku näide:
- tulemuseesmärk: koolituse tulemusel tööd saanud inimeste arv/osakaal kasvab, tulemusmõõdik koolituse tulemusel tööd saanud inimeste arv/osakaal aastal 2020 - 100 inimest/60%, 2021 – 120 inimest/70%  jne; väljund: mõõdik koolituste arv või koolitatud inimeste arv.

Mõõdikud võimaldavad lisaks valdkondlikele eesmärkidele mõõta ka tõhusust (kuluefektiivsust) ja analüüsida jätkusuutlikkust (kas tulevikus vajadus teenuse järgi kasvab ja milline võib olla selle mõju eelarvele.)

Näiteks otseste teenuste puhul kasutatakse ka järgmisi mõõdikuid:

  • Osutamiste arv,
  • Rahulolu,
  • Ühikukulu ,
  • Otsene ajakulu klienditele.

 

Teenuse grupp ja muud informatiivsed tunnused

 

Teenusele on võimalik lisada erinevaid informatiivseid tunnuseid, mis aitavad tekitada erinevaid aruandluse ja info koondamise vaateid kuluarvestuse infosüsteemis KAIS. Näiteks on võimalik teenuseid grupeerida. See võib olla kasulik programmi dokumendi rahastamiskava koostamiseks kui asutusel on palju grupeeritavaid teenuseid, mis panustavad ühte ja sama programmi tegevusse. Lisaks saab kasutada tunnuseid ka läbivate teemade (keskkonnahoid ja kliima, võrdsed võimalused, infoühiskond, regionaalareng, riigivalitsemine) või muude valdkonnaüleste teemade puhu nagu teadusarendusega seotud teenused.

Pidepunktid teenuste kujundamisel

 

Lähtuvalt valitsemisalade eripäradest võib teenuste määramisel ja kujundamisel ette tulla erisusi, kus rolli mängib partner, kellelt teenust ostetakse, või tema paiknemine keskvalitsuse tasandist väljaspool, välistoetustega seotud tingimused, programmi struktuuri loogika või riigieelarve tehniline toimimine. Selleks, et tagada võimalikult sarnane lähenemine kõigis valitsemisalades, on loetletud järgnevad pidepunktid.

Teenuse detailsusaste. Teenuse detailsuse tase, st. millisel tasandil asutus teenuseid juhib ning kui detailset hinna arvestust selleks vajab, on asutuse tasandi otsus. Mitmeid koolitusi pakkuva asutuse jaoks võib tekkida küsimus, millises detailsuses kaardistada teenused, kui riigieelarves kõige detailsem kulude planeerimise tase on programmi tegevus, kuhu grupeeruvad mitme asutuse teenused. Näiteks on Astangu Kutseharidus¬keskuse teenused eristatud õppekava järgi: abikoka eriala kutseõppes osalemine, tisleri eriala kutseõppes osalemine. Samas, on võimalik määratleda teenust kõrgemal tasandil, näiteks kutseõppes osalemine ning käsitleda õppekavasid näiteks teenuse tegevusena. Sobivaima detailsuse taseme leidmisega võib tekkida vajadus teenuste grupeerimiseks asutuse tasandil.

Teenuste grupeerimine tähendab seda, et asutus juhib teenuseid veelgi detailsemal tasemel kui ta riigieelarve programmi tegevuse all kajastab. Näiteks ravimitega seotud lubade ja hinnangute taotlemise teenuses on Ravimiameti otsusel grupeeritud kõik erinevad Ravimiameti poolt väljastatavad lubade liigid. Asutuse sees juhitakse protsesse lubade liikide lõikes eraldi, kuid programmi eelarves kajastatakse teenused ja nende eelarve grupeerituna. Grupeerimisel lähtutakse ühetaolistest väljunditest, näiteks load, aruanded, analüüsid jms. Sellise grupeerimise tulemusel on Ravimiamet koondanud 76st teenusest 7: ravimitega seotud lubade ja hinnangute taotlemine, ravimite alaste tegevuste  inspekteerimine, ravimitega seotud teatiste esitamine, ravimitega seotud aruannete esitamine ja analüüside tellimine, ravimite kvaliteedi laboratoorne hindamine, ravimite alase teabe edastamine, ravimitega seotud õigusalane nõustamine. Ravimiameti teenused panustavad kõik ühe programmi ühte tegevusse „Kvaliteetsete ravimite, vere ja meditsiiniseadmete kättesaadavuse tagamine“, seetõttu ei mõjuta teenuste grupeerimine programmi sisu ega eesmärkide saavutamist. Teenuste grupeerimise ettepanek tuleb kooskõlastada valitsemisalaga ning Rahandusministeeriumi riigieelarve osakonnaga, et tagada valitsemisalas teenuste koostamise ühtne loogika,  ühetaolisus ja võrreldavus.

Välistoetustega2  seotud nõuded. Teenuse kujundamisele võivad seada erinõuded ka juba kehtivad toetuse andmise tingimused (edaspidi TAT)3  ning sellega seonduv aruandlus. Pikas perspektiivis tuleb mõelda välistoetuste ja riigituludest tehtavate teenuste koos planeerimisele. See tähendab, et teenuseid ei pea eristama lähtuvalt eelarve allikast, vaid määravaks on teenuse sisu.

Välistoetustega seotud teenuste juhtimiseks on vähemalt kolm erinevat võimalust, millest mõned on eelistatumad eelarve planeerimise seisukohast ja tõusetuvad päevakorda seoses uue perioodi planeerimisega:

  1. Mõnedel juhtudel saab kujundada teenuse, mis vastab üks-ühele TAT-le. Näiteks Sotsiaalministeeriumivalitsemisalas tööturul osalemist toetavad hoolekandeteenused, asendushoolduse kvaliteedi tõstmine, vanglast vabanenute teenus jms.

  2. Teistel juhtudel võib TAT jaguneda asutuste vahel erinevate teenustena või erinevate sihtgruppide vahel jagatavate toetustena.

  3. Kolmandaks võib TAT jaguneda tegevusteks, mis on sisult erinevad ja piisavalt väikesed, et liigituda teenuse tegevuseks. Näiteks TAT „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“, mille tegevusi viivad ellu Rahandusministeeriumi erinevad osakonnad ja Riigikantselei. Selle TATi tegevus „Strateegilise juhtimise arendamine“ on näiteks riigieelarve osakonna strateegilise juhtimise ja riigieelarve koostamise teenuse arendustegevuseks, koos tegevuspõhisele eelarvele ülemineku tegevusega.


Kõigi eelnevalt loetletud lahenduste puhul tuleb arvestada teenuse hinnastamisel kõiki eelarve liike (tuludest sõltuvad kulud. Jaotades teenusele kaudsed kulud (mis võivad olla nii üldkulud kui sisemised tugiteenused), sisaldub iga teenuse hinnas ka riigituludest planeeritavaid vahendeid. Riigieelarve infosüsteemis ja raamatupidamisprogrammis kajastatakse välistoetustega seotud kulud projektikoodiga, ehk info kättesaadavus jääb samaks olenemata välistoetustest tehtavate teenuste kajastamise viisist. Seetõttu on eelistatud, et välistoetustest ei pea kujunema eraldi teenus lähtuvalt selle tulu laekumise allikast, vaid lähtuma peaks teenuse sisust. Välistoetustega seotud mõõdikud saab teenuse planeerimisel eraldi välja tuua ning vajadusel lisada täiendavaid mõõdikuid. Tõenäoliselt on käesoleval perioodil seatud mõõdikud pisut erineva lähenemisega tegevuspõhise eelarve metoodikast, kuid uue perioodi planeerimisel tuleks arvestada nende ühtlustamisega. Näiteks on TATi tegevusel „Strateegilise juhtimise arendamine“ väljundmõõdikud seatud üle mitme aasta ja sealjuures kumulatiivselt.  Enamus teenuse mõõdikuid peaks olema mõõdetavad aastases perioodis ja näitama väärtuste esinemise sagedust või suhtelist sagedust (%). Mõõdikutest saab pikema ülevaate mõõdikute peatükis.

Toetuste väljamaksmine. Riigieelarves on mitmeid toetusi, mida makstakse seaduse alusel kõigile inimestele või teatud sihtrühmadele. Sellisel juhul kujundatakse teenus, mille sõnastus on lähtuvalt kliendi vaatest hüvitise saamine või toetus. Näiteks teenus „riikliku pensioni saamine“, „kahjuhüvitiste saamine seoses tööõnnetustega“, „puudega inimese sotsiaaltoetuse teenus“, „represseeritu toetuse saamine“, „üksi elava pensionäri toetuse teenus“ jne. Toetuse väljamaksmise teenuse osaks võib olla näiteks kliendi avalduse vastuvõtmine ja menetlemine, kliendi profileerimine, otsuse tegemine ja väljastamine, igakuise makse teostamine. Teenuse hinnas sisalduvad asutuse toetuse väljamaksmisega seonduva menetlemise kulu ja igakuise väljamakse summa. Seega on toetuse väljamaksmise teenuses arvestatud nii asutuse menetlemiskulud (sh tugiteenused ja üldkulud) kui ka  väljamakstava toetuse vahendid. Riigieelarve infosüsteemis, raamatupidamises ja seega ka aruandluses on need kulud eristatavad. Samuti tuuakse, seni riigieelarve seaduses eristatud suuremad ja võimaliku poliitilise kaaluga, kulud nii programmis kui eelarve seletuskirjas välja eraldi teenusena, koos selgitustega.

Toetuste või maksutulude edasiandmine. Toetuste edasiandmine võib toimuda nii valitsemisalade vahel või ka ministeeriumilt keskvalitsuse tasandilt välja - sihtasutusele, avalik-õiguslikule juriidilisele isikule, kohalikule omavalitsusele või selle hallatavale asutusele või ka eraõiguslikule isikule. Nagu ka toetuste väljamaksmine, on toetuste edasiandmine ja sellega seonduv menetlemisprotseduur omaette teenus. Toetuste edasiandmine on enamasti seotud teenuse ostmise raames seatud tingimuste täitmisega (nt lepingus määratud teenuse maht, kvaliteedi indikaator vms) ning paljudel juhtudel on võimalik hinnata teenusest saadavat mõju.  Teenuste mõõdikutes peaks need soovitavad tulemused välja tooma. Näiteks ministeeriumi poolt sihtasutustele suunatavad toetused peavad sisaldama sisulisi mõõdikuid, tuues välja kuidas sihtasutus oma tegevusega (või edasiantavate toetustega) programmi eesmärki panustab. Enamasti on mõõdikud määratletud toetuse eraldamise lepingus.

Toetuse või maksutulude edasiandmine võib jaguneda nii otseseks teenuseks kui ka avaliku sektori teenindamiseks ehk välimiseks tugiteenuseks. Teenuse liigi määratlemine toimub sihtgrupi järgi.


2 Välistoetuste all mõeldakse nii struktuuritoetuseid kui Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi, Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi toetuseid ja teisi vahendatavaid või otselaekuvaid välistoetuseid.
3 Toetuse andmise tingimused (TAT) – toetuse andmise tingimuste koostamine ja kehtestamine on reguleeritud Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduses.