Haldusreform

Eesti riik on alates 1990ndatest aastatest soodustanud kohalike omavalitsuste (lühendina KOV) omal algatusel ühinemist, et tekiksid suurema territooriumi ja elanike arvuga võimekad linnad ja vallad. 1995. aastal võeti vastu Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus, mis nägi ette protseduurid kohalike omavalitsuste ühinemiseks ning 2004. aastal võttis Riigikogu vastu kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse, millega nähti ette vabatahtlikele ühinejatele ühinemistoetuste maksmine. Seaduse eesmärk oli täiendavalt soodustada ühinemisi ja haldusterritoriaalse jaotuse korrastumist.

Kokku ühines Eestis perioodil 1996-2014 71 kohaliku omavalitsuse üksust, mille tulemusel moodustus 30 uut valda ning omavalitsuste koguarv vähenes 254-lt 213-ni. Sellele vaatamata ei omanud need üksikud vabatahtlikud ühinemised piisavat mõju omavalitsussüsteemi võimekuse kasvule tervikuna. 

Tabel. Eesti kohalike omavalitsuste arvu muutus aastatel 1995-2018

Kõik Eesti regionaalministrid (või valdkonna eest vastutavad siseministrid) alates 1990ndate teisest poolest on välja töötanud ja esitanud kavasid kohalike omavalitsustega seotud valdkonna reformimiseks. Kuigi ükski varasem kava ei realiseerunud, aitas see muutuste vajalikkust teemana ühiskonnas aktuaalsena hoida ja kujundada laiema avalikkuse teadlikkust ja poolehoidu reformi läbiviimise vajadusele.

2015. aasta Riigikogu valimiste eel toimunud ühiskondlikus debatis toetasid mitmed eksperdid, huvirühmad, organisatsioonid ning ettevõtjad selgelt ja valjuhäälselt riigi ja kohalike omavalitsuste reformimise möödapääsmatust. Osaliselt kindlasti seetõttu sisaldasid erakondade valimisprogrammid ühel või teisel viisil riigireformi küsimusi. See andis erinevalt varasemast Riigikogule selge mandaadi riigireformi, sh omavalitsusreformi ettevalmistamiseks ja elluviimiseks.

2015. aasta kevadel ametisse astunud Vabariigi Valitsuse (lühendatult valitsus) tegevuskavas lepiti kokku kohaliku omavalitsuse reformi läbiviimises eesmärgiga luua tugevad omavalitsused, mis suudavad kohalikku elu terviklikult arendada ja kus inimestele on tagatud heal tasemel ja kättesaadavad avalikud teenused.

Demograafilised trendid. Pooltes kohalikes omavalitsustes elas reformi eelselt vähem kui 2000 elanikku, üle 80% neist olid väiksemad kui 5000 elanikku. Demograafilised trendid, sh rahvastiku vananemine suurendasid järjest enam eriti sotsiaalvaldkonna teenuste osutamise vajadust, samal ajal kui eriti just väiksemates ja maalistes omavalitsustes tööealise elanikkonna osakaal kahanes.
Aastaks 2030 oleks Statistikaameti rahvastikuprognoosi kohaselt mõnedes keskustest kaugemal paiknevates ääremaalistes või ääremaastumise riskiga omavalitsustes elanike arv vähenenud kuni 38% ja eakate osakaal suurenenud 22%-lt 28%-ni (Statistikaamet, Eesti rahvastikuprognoos 2040).

Ülesannete täitmise suutlikkus. Kohalike omavalitsuste võimekus avalikke teenuseid piisaval tasemel osutada oli ebaühtlane ning sageli mittepiisav. Õiguskantsleri raportite kohaselt ei suutnud paljud väiksemad omavalitsused tagada inimeste põhiõiguste kaitset, eriti sotsiaalabi osutamisel. Mitmed Riigikontrolli auditid ja ülevaated toonitasid, et väikesed omavalitsused ei suuda kõiki ülesandeid täita.
Samuti esines väiksematel omavalitsustel ülesannete iseseisvalt korraldamise võimekusega probleeme gümnaasiumi- või põhikoolihariduse valdkondades, kus sõltuti sageli teistest omavalitsustest, seejuures omamata kaasarääkimise võimalust oma elanikele teenuse osutamise sisu üle.
Sellele juhtisid tähelepanu ka rahvusvahelised organisatsioonid. OECD tõi 2011. a koostatud raportis Eesti kohta välja, et arvestades täidetavate ülesannete ringi, on elanike arvu väiksus kohaliku omavalitsuse valdkonna kõige olulisem probleem.
Euroopa Komisjoni tõi alates 2012. aastast riigipõhistes soovitustest regulaarselt välja, et Eesti omavalitsused näivad olevat neile seadusega pandud kohustuste täitmiseks liiga väikesed.

Mastaabiefekt. Rahvusvahelises kogemuses on kinnitust leidnud, et omavalitsuste ühinemisega on võimalik saavutada mastaabiefekti – avalike teenuste kulu vähenemist teenuste osutamise mahu suurenedes. Eesti omavalitsustes esines Rahandusministeeriumi läbi viidud analüüsi põhjal mitmeid negatiivseid tendentse, mis viitasid mastaabiefekti potentsiaalile ühinemisel:

• Ka väikese elanike arvuga KOVis peab olema valmisolek kõigi seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks. See tähendab suuremat valla- või linnavalitsuse töötajate osakaalu 1000 elaniku kohta kui suurema elanike arvuga valdades-linnades. Näide: väikestes KOVides (kuni 1000 elanikku) oli administratsiooni töötajate arv 1000 elaniku kohta enam kui 2 korda suurem kui 5000 elanikuga omavalitsuses.
• Tulenevalt väikese KOVi töötajate arvu kõrgest suhtarvust 1000 elaniku kohta ei suudeta maksta oma töötajatele konkurentsivõimelist palka. Näide: 1000 elanikuga omavalitsuse ja 5000 elanikuga KOVi sama tööd tegeva töötaja kuupalga vahe oli kuni 1,5 kordne. Kui võrrelda väikest ja 5000 elanikuga omavalitsust, siis sama tööd tegeval inimesel oli väikeses KOVis sisuliselt poole koormusega töö ja maksti kolmveerand koha koormusele vastavat palka.
• Väikestes omavalitsustes oli suur juhtimis- ja tugiteenuste kulude osakaal põhitegevuse kuludes, mis tähendas vähem raha elanikele teenuste osutamiseks ja investeeringuteks. Näide: 1000 elanikuga omavalitsuses oli tugiteenuste tööjõukulude osakaal põhitegevuse kuludest keskmiselt 4,2%, langedes 5000 elanikuga KOVides keskmiselt 2,7%-le.
• Väikeste omavalitsuste töötajate kohustus tegeleda väga paljude erinevate ülesannetega ning vähene juhtumite arv ei võimalda spetsialiseerumist ning piisavalt head kompetentsi ülesannete täitmiseks.
• Väikeste omavalitsuste investeerimisvõimekus on ebapiisav taristu pidevaks korrashoiuks.

Kohalik demokraatia. Kohalike valimiste tulemused eri suurusega omavalitsustes näitasid, et väiksema elanike arvuga linnades ja valdades on volikokku pääsevate nimekirjade mitmekesisus reeglina piiratud ning on oht kitsa grupi pikaaegseks ainuvõimuks ilma tõsise opositsioonita. Proportsionaalse valimissüsteemi hea toimimine ja Eesti omavalitsuskorraldusele omane volikogu-valitsuse tasakaal nõuab vähemalt 3000-3500 elanikku.

Haldusreformi eesmärk on toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel.
See haldusreformi seaduses sätestatud legitiimne eesmärk tähendas teisisõnu, et reformi tulemusena moodustuksid piisava võimekusega omavalitsused, kes suudavad täita kõiki seadusega neile pandud ülesandeid ning tagada avalike teenuste pakkumisel kvaliteet, mis on otseselt seotud isikute põhiõiguste kaitsega.
Haldusreformi eesmärgid sõnastati haldusreformi ekspertkomisjoni poolt ka laiemalt, kui haldusreformi seaduses sätestatu. Peamised eesmärgid olid:

• KOVi suurem roll ühiskonnaelu korraldamisel – võime, otsustusõigus ning vastutus iseseisvalt ja tõhusalt korraldada kohalikku elu; kasvanud juhtimise strateegilisus ja võimekus kohalike arengueelduste kasutuselevõtuks ning regionaalarengu tasakaalustamiseks riigis; samuti suutlikkus osaleda üleilmastuvas konkurentsis.
• Mastaabiefekti ära kasutades kohalike omavalitsuste kompetentsi ja võimekuse kasv, et kindlustada elanikele kvaliteetsed avalikud teenused, nende aeg-ruumiline kättesaadavus ja majanduslikult tõhus korraldus.
• Tugevam kohalik esindus- ja osalusdemokraatia.
• Omavalitsusüksus moodustab territoriaalse terviku, mis võtab arvesse piirkonna eripära ja on kooskõlas asustussüsteemiga.

Haldusreformi ettevalmistamise protsessis olid olulisemad dokumendid, mis tegevusi suunasid ja raamistasid:

• Haldusreformi kontseptsioon (1.13 MB, PDF)
• Haldusreformi seadus
• Haldusreformi eesmärgi täitmist toetavad valdkonnaseaduste muudatused
• Maavalitsuste reorganiseerimisega seotud seadusemuudatused

Haldusreformi kontseptsioon. Valitsuse tegevusprogrammi kohaselt pidi haldusreformi valikute esimene sõnastamine toimuma haldusreformi kontseptsioonis. Kontseptsioon kirjeldas põhimõttelisi lahendusi ja valikuid, millest lähtuda edasiste õigusaktide koostamisel.
Kavandatud protsess nägi ette, et kontseptsioon kiidetakse heaks ning valmistatakse kontseptsiooni põhjal ette sisulised muudatused. Tegelikkuses kiideti valitsuses heaks ainult pakutud 5000 elaniku kriteerium ja selle erandid ning reformi ajakava. Ülejäänud põhimõtteliste suundade osas otsuseid ei tehtud ning kontseptsioon vormiliselt pigem võeti teadmiseks kui kinnitati.
Realiseerus kontseptsiooni osa, mis käsitles reformi eesmärki ja ajakava, kriteeriume ning omavalitsuste ühinemise protsessi, ka ühisasutuste regulatsioon ning omavalitsuse sisemise piirkondliku ja kogukondliku juhtimise muudatused (osavaldade ja linnaosade regulatsiooni uuendamine ning mõned täiendused külavanemate regulatsioonis).

Haldusreformi seadus pidi looma raamid reformi elluviimiseks. Seaduses sätestati haldusreformi eesmärk, kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse kriteerium (elanike arv vähemalt 5000), soovitusliku suuruse kriteerium (11 000) ning erandid. Samuti reguleeriti haldusreformi elluviimise etapid (volikogude algatatud ühinemiste etapp ja seejärel Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste etapp) ning ajakava.
Kuigi protsessi ülesehituse seisukohast oli otstarbekas menetleda esmalt protsessi reguleeriv haldusreformi seadus ning seejärel sisulisi lahendusi reguleerivad seadused, oli see üks rünnatavaid kohti – nii omavalitsusjuhtide, teiste ministeeriumide kui Riigikogu liikmete poolt – kuna haldusreformi seadus ei sisaldanud kõiki reformiga kaasnevaid sisulisi muudatusi.

Haldusreformi eesmärgi täitmist toetavad valdkonnaseaduste muudatused.
Kolm peamist valdkonda, milles muudatusi kavandati, olid omavalitsuste koostöö, omavalitsuste täidetavad ülesanded ja KOVide rahastamise korraldus. Koostöö tõhustamiseks oli reformi käigus kavas seadusesse lisada ühisasutuse regulatsioon.
Suuremad kavandatavad muudatused ülesannete osas olid seotud maavalitsuste seniste ülesannetega – maakonna arengu kavandamise, ettevõtluskeskkonna arendamise ja piirkondliku ühistranspordi korraldamisega.
Maakonna arengu kavandamine jõudis seadusesse sarnases ulatuses, nagu kontseptsioonis kirjeldatud, kuid sellega ei kaasnenud kavandatud muudatusi üldises riigi strateegilise planeerimise protsessis. Ettevõtluskeskkonna arendamise osas kokkulepet ülesande määratluses ja rahastamises ei saavutatud ning ettevõtlusega tegelemist omavalitsuste ülesandeks ei antud. Piirkondliku ühistranspordi korraldamise üleandmine läbi ühistranspordikeskuste toimus.
Ebaselgem oli kogu protsessi jooksul muude riigi täidetavate, ent olemuslikult omavalitsuslike ülesannete üleandmine, milles oli koalitsioonilepingus ja valitsuse tegevusplaanis kokku lepitud. Rahandusministeerium püüdis pakkuda teistele ministeeriumidele mitmesuguseid võimalusi ülesannete üleandmiseks, millest valdav osa valdkonnapoliitika tulemuslikkust arvestades toetust ei leidnud.
Rahastamise muudatuste otsustamine ja elluviimine on olnud järkjärguline ja kestab.

Reformi läbiviimiseks võeti 2016. aasta juunis vastu haldusreformi seadus. Seadus kehtestas kohaliku omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumina 5000 elanikku ja soovitusliku suuruse kriteeriumina 11 000 elanikku.

Lisaks nägi seadus ette miinimumsuuruse kriteeriumile mõned võimalikud erandid. Erandi saamiseks pidi omavalitsus esitama põhjendused ja Vabariigi Valitsus kaalus erandi tegemise õigustatust.

Seaduses nähti ette reformi läbiviimine kahes etapis:

• KOVide algatatud ühinemine - omavalitsused pidid 1. jaanuariks 2017. a riigile esitama volikogu otsuse ühinemise taotlemise kohta, et täita kriteeriumit 5000 elanikku.
• Vabariigi Valitsuse algatatud ühendamine - seadus kohustas valitsust esitama miinimumkriteeriumi mittetäitvatele KOVidele ühendamise ettepaneku.

Kõigi ühinemiste puhul oli omavalitsuse elanike küsitluse läbiviimine kohustuslik, kuid tulemus ei olnud otsustajatele siduv. Vabatahtlikul ühinemisel pidid ühinejad sõlmima ühinemislepingu, valitsuse algatatud ühendamise puhul pidi koostama vähem mahuka ühinemiskokkuleppe.

Ametnikest ja ekspertidest koosnevad piirkondlikud komisjonid esitasid valitsusele ettepaneku, kuidas 5000 elaniku piiri täitmiseks oleks mõistlik ühinemisettepanekud esitada. Valitsuselt ühendamise ettepaneku saamisel pidid asjaomased volikogud esitama seisukoha kolme kuu jooksul ehk 2017. a maikuuks. Ettepanekust keeldumist või erandi taotlemist tuli põhjendada. Valitsusel oli kaalutlusõigus jätta kaalukate argumentide korral ühendamise otsus tegemata (nn protsessi raugemine).

Seaduses nähti ette vabatahtlikele ühinejatele ühinemistoetus. Vabatahtliku ühinemise järgselt ametist lahkunud omavalitsusjuhid said kuni ühe aasta palga suuruse kompensatsiooni, mis rahalises mõttes oli omavalitsuse poolt saadava ühinemistoetuse üks osa. Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemisel ühinemistoetust ei makstud, riik kompenseeris neile omavalitsustele ühinemisega seotud otsesed ja vältimatud jooksvad kulud.

Miinimumsuuruse kriteeriumi väljaselgitamisel tuli leida tasakaal majanduslike ja kohaliku demokraatia argumentide vahel. Majanduslik argument tähendab, et suuremal omavalitsusel on paremad võimalused inimestele paremaid teenuseid pakkuda. Teiselt poolt, väikeses KOVis on isikute ja võimu distants väiksem ja see paneb juhid vahetumalt oma tegude eest vastutama.

Kriteerium pidi olema objektiivselt põhjendatud ning ühemõtteliselt selge. Esiteks pidid omavalitsused täpselt aru saama, mida on vaja teha. Teiseks pidi kriteerium olema kindel võimalikes kohtuvaidlustes.

KOV ülesannete täitmise suutlikkus. Omavalitsuse nn optimaalne suurus sõltub täidetavatest funktsioonidest. Ei ole tugevat põhjendust nõuda reformi tulemusena suuremat elanike arvu, kui funktsioonide täitmiseks on vajalik. Lisaks tuleb otsustada, kas lähtutakse reformi hetkel KOVidele pandud funktsioonidest või võetakse arvesse ka tulevikus võimalikult üle antavad täiendavad ülesanded. Lähtekohaks võeti, et haldusreformi järgsel omavalitsusel on võimekus iseseisvalt täita seadusega pandud tol hetkel täidetavaid ülesandeid. Selleks hinnati, kas elanike arv on vastav ülesannetega seotud teenusareaalide suurusele, kasutades erinevate uuringute materjale. Eesmärgiks võeti, et miinimumsuurus peaks olema selline, kus elanike arv vastaks olemasolevate ülesannete kõige suurema teenusareaali suurusele, sest see tagab KOVi võimekuse soovi korral täita iseseisvalt kõiki ülesandeid.

Mastaabiefekti mõju. Analüüsid näitasid, et mastaabiefekti näitajad paranesid hüppeliselt kuni 5000 elaniku suuruseni. Omavalitsuse elanike arvu suurenedes üle 5000 inimese piiri olid muutused oluliselt väiksemad.

Muud kaalumisel olnud kriteeriumite variandid. Ekspertkomisjon kaalus erinevate kvantitatiivsete või kvalitatiivsete kriteeriumite võimalikkust. Kuna KOVide teenuste osutamise suutlikkuse ja töötajate kompetentsi mõõtmiseks puudusid toimivad indikaatorid, leiti komisjonis, et vältima peab subjektiivsel hinnangul põhinevaid kriteeriume. Selliste kriteeriumite kasutamine tähendanuks suuremat halduskoormust hindamisel ning võimalikke vaidlusi riigi ja omavalitsuste vahel.

Miinimumkriteeriumi lõplik valik. Ekspertkomisjon valis kolme variandi vahel: 3500 elanikku, 5000 elanikku ja 11 000 elanikku, millest toetati kõige enam miinimumkriteeriumina 5000 elaniku nõuet. Miinimumkriteerium 5000 elanikku on üldistus või laiapõhjaline kokkulepe, mis näitab ekspertide hinnangul erinevate uuringute põhjal omavalitsuse potentsiaali piisavaks suutlikkuseks ülesandeid täita. Igal üksikul juhul võib mõni alla 5000 elanikuga KOV teenuseid väga hästi korraldada ja mõni üle 5000 elanikuga KOV kehvasti hakkama saada.

KOV soovitusliku suuruse kriteerium 11 000 elanikku. Eeldatav elanike arv 11 000 põhines algses ettepanekus sellel, et omavalitsusel oleks suutlikkus kolme paralleeliga gümnaasiumi pidamiseks. Kuna riik oli juba asunud rajama igasse maakonda riigigümnaasiume, ei olnud alust KOVidelt haldusreformi tulemusena eeldada gümnaasiumiosa pidamise kohustust ja vastavat suutlikkust. Sellel põhinev kriteerium ei pruukinuks Riigikohtu vaidluses püsima jääda.
Kuivõrd üks valitsuserakondadest soovis rõhutada, et reformi järgselt tekkivad 5000 elanikuga omavalitsused on liiga vähene ambitsioonikus ja eesmärk peab olema vähemalt 11 000 elanikku, lisati see seadusesse soovitusena.

Miinimumkriteeriumi erandid. Eesti piirkonnad on erinevad. Seetõttu kavandati mõned võimalused eranditeks:

• KOVid võisid taotleda hajaasustuse erandit, kui moodustasid ühinemisgrupi pindalaga vähemalt 900 km² ja elanike arvuga vähemalt 3500. Elanike arvu 3500 käsitleti piirina, millest allapoole jäädes omavalitsuse suutlikkus iseseisvalt pakkuda kvaliteetseid teenuseid oli ilmselgelt küsitav.
• Erandina võimaldati 3500 elaniku kriteerium ka piiriäärsete KOVide ühinemisele, kellel on ajalooline, kultuuriline ja geograafiline kokkukuuluvus ning kus lähtuti eelkõige ühtse identiteedi tagamisest (nt Setomaa).
• Mereliste väikesaarte omavalitsused said erandit taotleda oma erilise olukorra ja geograafilise eraldatuse tõttu.
• Erandit võis taotleda KOV, mille elanike arv oli 2016. a alguse seisuga üle 5000 elaniku, aga 2017. a alguse seisuga jäänuks nö napilt alla 5000 elaniku (kahaneva elanike arvu erand, ühtegi sellist näidet praktikas ette ei tulnud)

Erandi taotlemiseks pidid omavalitsused põhjendama, kuidas nad on ilma ühinemata suutelised elanikele avalikke teenuseid kvaliteetselt pakkuma.

Haldusreformi tulemusena vähenes KOVide koguarv 213-lt 79-le. Keskmine elanike arv ja keskmine omavalitsusüksuse pindala on pea kolmekordistunud.
Reformi järel vähenes alla 5000 elanikuga väikeste omavalitsusüksuste osakaal 79%-lt (169 reformieelset KOV-i) vaid viiendikule (15).
Kinnitati 47 vabatahtliku ühinemise juhtumit, milles osales 160 KOVi. Seega valdav osa ühinemisi (86%) toimus volikogude endi algatatud etapis ja sel viisil, nagu kohapeal kokku lepiti.
Vabariigi Valitsus algatas vastavalt haldusreformi seadusele ühinemismenetluse alla 5000 elanikuga ehk miinimumkriteeriumile mittevastavate omavalitsuste osas (26 omavalitsust, kes miinimumkriteeriumile ei vastanud ning ühinemistaotlust ei esitanud, ning 10 ühinemist, kus jäädi alla miinimumkriteeriumi).
Kaaludes omavalitsuste esitatud tagasisidet ja piirkondlike komisjonide soovitusi, loobus valitsus enda esitatud ettepanekutest (osaliselt või täielikult) kümne omavalitsuse puhul. Teised algatatud ühinemised viidi lõpule. Saarelisuse erand anti neljale merelisele väikesaarele: Kihnu, Ruhnu, Vormsi ja Muhu.

Kohalike omavalitsuste suuruse võrdlus enne ja peale haldusreformi (elanike arv rahvastikuregistri andmetel)

Reformi mõjude hindamiseks kohalike omavalitsuste teenuste kättesaadavusele, kvaliteedile ja KOV korraldusele on vaja, et uued moodustunud vallad ja linnad saaksid töötada pikema ajaperioodi. Nende teemade põhjalikuma analüüsimisega tegeletakse edaspidi.

Haldusreformiga seotud otsene välja makstud kulu keskvalitsuse jaoks oli pisut üle 65 mln euro. Peamiseks otseseks kuluks olid ühinemistoetused, kogusummas 64,5 mln €. Sellest 49,9 mln € suunati kohalike omavalitsuste poolt ühinemislepingus kokku lepitud investeeringuteks, ülejäänu moodustasid koondamishüvitised ning muud ühinemisega seotud kulud.
Lisaks hüvitati valitsuse algatatud ühinemistega seotud kulusid kokku mahus 1,255 mln (sh koondamised 0,8 mln, muud jooksvad kulud 0,4 mln ning elanike küsitluste ja analüüside kulud 55 tuhat). Rahandusministeeriumi poolt reformi protsessi suunamiseks tellitud analüüside ja ühinemiskonsultantide nõustamistegevuse maksumus oli ca 1 mln €.