Riigikassa võib võlakohustusi kaasata riigi rahavoo juhtimiseks, sealhulgas riigieelarve kulude, investeeringute, osaluste omandamise, laenude andmise, potentsiaalsete kohustuste täitmise ja võlakohustuste tagasimaksete rahastamiseks ning likviidsusreservi suurendamiseks. Igapäevase likviidsuse juhtimiseks on loodud valmisolek emiteerida lühiajalisi võlakirju vastavalt lühiajalise rahavoo katmise vajadusele. Riigikogu kehtestab iga-aastase riigieelarvega riigi võlakohustuste maksimumlimiidi, mille ulatuses antakse Rahandusministeeriumile luba võtta Eesti Vabariigi nimel võlakohustusi. 2021. aastaks on riigieelarve seadusega määratud riigi võlakohustuste maksimumlimiit 8,183 miljardit eurot, sealhulgas on Rahandusministeeriumil lubatud kaasata uusi võlakohustusi 5 miljardi euro ulatuses.
Riigi eelarvepoliitikast sõltub, kas riigile on vaja laenu võtta või mitte:
- Riigikogu võtab vastu iga-aastase riigieelarve, mis koosneb tuludest ja kuludest (sh investeeringutest) ning finantseerimistehingutest;
- Riigieelarve finantseerimist kavandatakse ühtse tervikuna, st sissetulekute (maksutulud, toetused, vara müük jm) arvel kaetakse väljaminekud (kulud, investeeringud jm). Rahandusministeerium teeb riigieelarve põhjal rahavoo prognoosi, millest selgub, kas on vaja riigile laenu võtta või mitte ja jälgib prognoosi täitumist ning laenuvajaduse paikapidavust.
Vabariigi Valitsuse kehtestatud määruse „Riigi rahavoo juhtimise ja stabiliseerimisreservi haldamise põhimõtted“ kohaselt on riigile võlakohustuse võtmiseks lubatud kasutada arvelduskrediiti, laenu, repotehinguid ning nullintressiga, fikseeritud või muutuva intressiga emiteeritavaid võlakirju. Riigi võlakohustustele ei anta tagatisi. Ainsaks erandiks on lühiajalised repotehingud (s.o lühiajaline laen väärtpaberite tagatisel), mille tagatiseks või alusvaraks on riigi omanduses olevad väärtpaberid. Võlakohustused võivad olla kuni 50 aastase tähtajaga. Täpsema kirjelduse võlakohustuste finantsriskide juhtimisest leiate siit.
Riigikassa võlakohustused
Riigi finantsreservid on aastaid ületanud riigi võlakohustusi, 2019. aasta lõpul oli see näitaja 1,4 kordne. Riigi vajadus laenu võtta kasvas oluliselt seoses 2020. aasta alguses puhkenud COVID-19 epideemiast tingitud maksutulude järsu languse ja erakorraliste kulutustega. 2021. aasta aprilli lõpul ületasid võlakohustused likviidsusreservi 2,7 korda. Riigikassa võlaportfell koosneb Euroopa Investeerimispangalt (EIB) võetud kahe laenu jäägist, Põhjamaade Investeerimispangalt (NIB) võetud laenu jäägist, kahest lühiajalisest ning ühest pikaajalisest võlakirjast. Arvestades riigi rahavoogu ning kohustust tagada raha olemasolu igapäevasteks väljamakseteks, on riigikassa sõlminud pankadega arvelduskrediidi- ja valmisolekulaenude lepingud.
Graafik 1 võrdleb likviidsusreservi ja riigikassa võlakohustuste jääke 2021. aasta aprilli lõpu seisuga.
Võetud laenude nimekiri aastast 1992 (21.45 KB, PDF)
Riigikassa võlakohustuste osakaal valitsussektori koguvõlast
Statistikas võrreldakse reeglina riikidevahelist valitsussektori võlakoormust. Sageli arvatakse, et kogu valitsussektori võlgnevus on riigikassa võetud. Enamikus riikides on riigikassa tõesti suurim valitsussektori laenuvõtja ning kohalike omavalitsuste, sihtasutuste ja avalik-õiguslike isikute võlgnevus moodustab väiksema osa kogu valitsussektori võlakoormusest. Tabelis 1 on toodud ülevaade valitsussektori võlakoormuse jagunemisest Eestis.
Tabel 1. Valitsussektori võlakohustused
|
mln EUR |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Valitsussektor kokku |
1027 |
1763 |
1934 |
2130 |
2077 |
2174 |
2174 | 2127 | 2372 | 4952 |
|
1. Keskvalitsus |
485 |
1195 |
1254 |
1375 |
1351 |
1465 |
1416 | 1391 | 1619 | 4076 |
|
sh riigikassa |
173 |
554 |
544 |
525 |
507 |
489 |
472 | 454 | 697 | 3172 |
|
sh EFSF |
14 |
355 |
458 |
485 |
455 |
455 |
455 | 455 | 452 | 452 |
|
sh muu |
299 |
286 |
252 |
366 |
389 |
521 |
490 | 483 | 470 | 452 |
|
2. KOVid |
542 |
567 |
680 |
755 |
727 |
710 |
758 | 736 | 754 | 876 |
|
3. Sotsiaal-kindlustus-fondid |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 | 0 | 0 | 0 |
Allikas: Statistikaamet, Rahandusministeerium
Riigikassa 3 172 miljoni euro suurune võlaportfell moodustas 2020. aasta lõpul valitsussektori ligi 5 miljardi euro suurusest võlakoormusest 64%. Riigi võlakohustuste hulka arvestatakse ka riigigarantii EFSF-i antud laenudele, mis 2020. aastal moodustas 9% kogu valitsussektori võlast. Reaalselt Eesti ei ole EFSF-i võlakohustuste katteks raha maksnud.
Graafik 2. Valitsussektori võlakohustuste osakaal SKP-st
Allikas: Statistikaamet
Võlakohustuste võtmise põhimõtted
Riigi rahavoogude juhtimisel lähtutakse põhimõttest, et võlakohustusi võetakse siis, kui selleks on reaalne vajadus lähtudes eelarvepoliitikast ning makstakse tagasi, kui see on riigile otstarbekas. Laenu võtmine enne tegeliku rahavajaduse tekkimist on kulukas, seega on õige ajastus väga oluline. Intressi tuleb võetud laenudelt või emiteeritud võlakirjadelt maksta ka siis, kui saadud raha kohe ei kasutata. Sellisel juhul investeeritakse laenatud summa likviidsusreservi hulgas tõenäoliselt madalama intressimääraga. Samas kindlustatakse finantseerimise hind ja maandatakse risk, et tegeliku rahavajaduse tekkimisel muutub laenu võtmine kallimaks või võimatuks.
Riigikassa kaalub erinevaid võimalusi võlakohustuste võtmiseks, kui riigi rahavoogude finantseerimiseks on vaja kaasata lisaraha. Võlakohustuste võtmise vorm valitakse optimaalne lähtuvalt rahavoo vajadustest (vajaminev laenumaht ja sobilikum tagasimaksete tähtajalisus), võla kogukulust (intressid, teenustasud, valuutariski maandamine) ja finantsriskidest (refinantseerimisrisk ja intressirisk).
Võlakohustusi on võimalik võtta nii laenuna kui emiteerida võlakirju. Laenuandjateks on rahvusvahelised investeerimispangad – Euroopa Investeerimispank (EIB), Põhjamaade Investeerimispank (NIB) või kommertspangad. Võlakirju saab emiteerida kohalikele investoritele Eestis ja tunduvalt suuremale investorite ringile rahvusvahelistel finantsturgudel.
Arvestades riigieelarve madalat finantseerimisvajadust, on siiani olnud mõistlik kasutada soodsat pikaajalist laenu EIB-lt. Võrreldes võlakirjade emiteerimisega hoitakse kokku teenustasudelt registripidajatele, reitinguagentuuridele ja võlakirjaemissioonide korraldajatele. EIB laen on võrreldes võlakirjadega paindlik ja soodsate tingimustega: pikk laenu väljavõtuperiood, kuni 25 aastane tagasimaksetähtaeg ning soodsam kogukulu (intress ja teenustasud).
Enamik Euroopa riike kasutab võlaportfelli juhtimiseks võlakirju. Võlakirjade emiteerimine on praktiline, kui lisaraha on vaja kaasata suurtes mahtudes nii olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks kui ka riigieelarve puudujäägi finantseerimiseks.
Eesti riigi pikaajalised võlakirjad
Taasiseseisvumise ajal on Eesti riik emiteerinud võlakirju kolmel korral:
- 1993. aastal 300 miljoni krooni (19,2 miljoni euro) ulatuses seoses Põhja-Eesti Aktsiapanga ja Balti Ühispanga ühendamise ja rekapitaliseerimise vajadusega. Need võlakirjad maksti tagasi aastaks 2004.
- 2002. aastal rahvusvahelisi eurovõlakirju summas 100 miljonit eurot eesmärgiga refinantseerida juba võetud välislaene ning rahastada radarisüsteemide oste. Nende võlakirjade lunastustähtaeg oli 2007. aastal.
- 2020. aastal 1,5 miljardi euro ulatuses rahvusvahelisi võlakirju koroonaviirusest tingitud negatiivse rahavoo katteks ja piisava likviidsuse tagamiseks. Võlakirjad lunastuvad juunis 2030. aastal.